區(qū)檢察院實(shí)施行政公益訴訟制度的思考

更新時(shí)間：2018年12月26日 10:11    內(nèi)容來(lái)源：   

　　2017年6月27日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十八次會(huì)議通過(guò)關(guān)于修改《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》的決定（自7月1日起實(shí)施），授權(quán)檢察機(jī)關(guān)對(duì)履職中發(fā)現(xiàn)的生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的，可以依法提起行政公益訴訟，正式以法律形式確立了檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度�？v觀歷史沿革，建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，是黨中央作出的一項(xiàng)重大改革部署，是加強(qiáng)公益保護(hù)、維護(hù)社會(huì)公平正義的重要方式，是促進(jìn)依法行政、助力法治建設(shè)的重要途徑，也是健全檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的重要內(nèi)容。

　　公益訴訟制度從無(wú)到有、逐步發(fā)展的過(guò)程，同時(shí)也是司法理念逐步轉(zhuǎn)變的過(guò)程,多元化的社會(huì)價(jià)值賦予“正義”和“權(quán)利”更豐富的內(nèi)涵，從對(duì)抗走向?qū)υ�，從單一價(jià)值走向多元價(jià)值，從勝負(fù)決斗走向雙贏共贏，是維持司法公正與效率平衡的不可或缺的思路。一年以來(lái)，蕭山區(qū)檢察院以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為引領(lǐng)，在區(qū)委區(qū)政府的大力支持及上級(jí)檢察院的領(lǐng)導(dǎo)下，牢牢把握國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位，全面依法履行職責(zé)，主動(dòng)融入和服務(wù)我區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局，充分發(fā)揮公益訴訟新職能，促進(jìn)依法行政，有效保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，公益訴訟工作進(jìn)展和成效明顯，局面基本打開(kāi)，為蕭山奮力譜寫(xiě)新時(shí)代現(xiàn)代化國(guó)際城區(qū)新篇章貢獻(xiàn)了檢察智慧和力量。

　　一、回顧工作，緊緊把握公益訴訟新要求

　�。ㄒ唬┫到y(tǒng)規(guī)模初具雛形。公益訴訟工作開(kāi)展一年以來(lái)，我院以辦案為中心，扎實(shí)推進(jìn)公益訴訟工作。截至2018年11月15日，共計(jì)通過(guò)發(fā)送檢察建議的方式督促行政機(jī)關(guān)整治生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)違法行為30余起、食品安全領(lǐng)域違法行為20余起、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域違法行為1起。一是針對(duì)集中出現(xiàn)的電魚(yú)等非法捕撈案件，積極倡導(dǎo)恢復(fù)性司法理念，把賠償漁業(yè)資源損失作為生態(tài)環(huán)保公益訴訟的重要內(nèi)容，組織增殖放流恢復(fù)受損生態(tài)環(huán)境。二是針對(duì)未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自占用集體土地建設(shè)廠房及附屬設(shè)施的違法行為，依法督促主管部門(mén)采取有效措施，責(zé)令退還非法占用的土地，促進(jìn)土地資源保護(hù)。三是積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，結(jié)合上級(jí)院維護(hù)“舌尖上的安全”專項(xiàng)行動(dòng)，調(diào)查核實(shí)入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者的違法經(jīng)營(yíng)行為，保障食品安全。四是貫徹落實(shí)市檢察院部署的揚(yáng)塵污染治理專項(xiàng)行動(dòng)，開(kāi)展排查工作，建議行政主管單位依法處理，助力污染防治攻堅(jiān)行動(dòng)。

　�。ǘ�）辦案質(zhì)效全面提升。我院把公益訴訟和黨委政府中心工作、民生民利保障緊密結(jié)合起來(lái)，抓重點(diǎn)、抓典型，辦理了一批案件，公共利益得到有效保護(hù)，行政違法行為得到較好整治。一是治理與修復(fù)并重，融入蕭山五水共治工作，鞏固五水共治成果，促進(jìn)水生態(tài)保護(hù)。二是規(guī)范與協(xié)調(diào)并重，主動(dòng)對(duì)接，參與研究具體處置方案，促進(jìn)整改落地，強(qiáng)化土地資源保護(hù)。三是懲罰與預(yù)防并重，利用公開(kāi)的信息分析危害食品藥品安全案件，建議主管部門(mén)加強(qiáng)食品藥品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程風(fēng)險(xiǎn)控制、加大信息公開(kāi)力度、強(qiáng)化宣傳教育、規(guī)范執(zhí)法文書(shū)制作，助力“健康中國(guó)”戰(zhàn)略。四是辦案與釋法并重，利用違法行為人現(xiàn)身說(shuō)法、聽(tīng)取人大代表意見(jiàn)、公益訴訟開(kāi)放日等時(shí)機(jī)，提升檢察公益訴訟的社會(huì)認(rèn)知度,闡釋公益目的，做實(shí)監(jiān)督效果。

　�。ㄈ�）工作機(jī)制相繼建立。在外部協(xié)作方面，公益訴訟制度入法之后,我院第一時(shí)間與區(qū)政府法制辦聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督和行政檢察監(jiān)督協(xié)作工作的若干意見(jiàn)》，對(duì)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域的行政機(jī)關(guān)執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督，明確調(diào)查取證、信息共享等機(jī)制，建立辦案協(xié)作、聯(lián)席會(huì)議制度。在第一個(gè)漁業(yè)資源領(lǐng)域行政訴前公益訴訟案件辦結(jié)之后，與區(qū)農(nóng)業(yè)局、區(qū)公安分局、區(qū)人民法院共同會(huì)簽《關(guān)于在漁業(yè)資源保護(hù)工作中加強(qiáng)協(xié)作配合的意見(jiàn)》明確協(xié)作配合機(jī)制，完善信息共享機(jī)制，關(guān)注生態(tài)修復(fù)機(jī)制，加強(qiáng)長(zhǎng)效溝通機(jī)制。在公益訴訟局面基本打開(kāi)之后，積極向區(qū)委匯報(bào)，出臺(tái)《關(guān)于開(kāi)展行政公益訴訟工作的實(shí)施意見(jiàn)》。在內(nèi)部配合方面，完善各業(yè)務(wù)部門(mén)之間的信息共享、線索發(fā)現(xiàn)、案件協(xié)查、共同監(jiān)督、結(jié)果反饋等工作機(jī)制。同時(shí)，設(shè)立專門(mén)工作機(jī)構(gòu)，部署、開(kāi)展專項(xiàng)活動(dòng)，集中辦案，突出辦案效果。

　�。ㄋ模┕ぷ鞣椒ㄖ鸩酵晟啤５谝�，高度重視公益訴訟工作。一方面，成立以檢察長(zhǎng)為組長(zhǎng)的公益訴訟工作領(lǐng)導(dǎo)小組，將公益訴訟工作作為“一把手工程”，多次召開(kāi)黨組擴(kuò)大會(huì)議、全院干警大會(huì)，組織學(xué)習(xí)上級(jí)有關(guān)會(huì)議精神、講解公益訴訟內(nèi)涵與意義，統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，要求全院上下積極參與支持民行公益訴訟工作。另一方面，分管檢察長(zhǎng)靠前指揮，親自組織協(xié)調(diào)，及時(shí)解決工作困難和問(wèn)題，確保工作有序開(kāi)展。第二，樹(shù)立“檢察一體化”思想。從線索摸排開(kāi)始，蕭山區(qū)檢察院將案件每個(gè)階段的進(jìn)展情況及案件材料同步層報(bào)上級(jí)院，對(duì)案件遇到的問(wèn)題和困難主動(dòng)請(qǐng)示匯報(bào)，通過(guò)上級(jí)院的正確指導(dǎo)不斷提升辦案能力。第三，試行“三檢合一”辦案模式。通過(guò)特殊案件實(shí)行“民事、行政、刑事”三種檢察監(jiān)督合并辦理的方式，便于案件統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)溝通，落實(shí)維護(hù)社會(huì)管理秩序和維護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益效果的統(tǒng)一。

　　二、提高站位，牢牢抓住公益訴訟新內(nèi)涵

　　司法理念是司法體制的精神構(gòu)造，正確的司法理念更是指明正確政治方向的航標(biāo)。構(gòu)建公正高效的矛盾解決機(jī)制，著力點(diǎn)不僅在于具體制度的設(shè)計(jì)，更重要的在于摒棄與舊制度不相符的司法理念，實(shí)現(xiàn)觀念的更新，冷冰冰地根據(jù)事實(shí)(證據(jù))作出判斷，有時(shí)反而造成社會(huì)關(guān)系對(duì)立的擴(kuò)大。協(xié)同共贏的司法理念有助于認(rèn)清檢察監(jiān)督工作的內(nèi)在價(jià)值，只有與行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)共存共贏，才能更好地維護(hù)憲法法律的統(tǒng)一正確實(shí)施。司法助力協(xié)同發(fā)展的本質(zhì)要求，既要求我們做到“低頭走路”，腳踏實(shí)地，抓好辦案實(shí)務(wù)，又要求我們“抬頭看路”，以正確的思想原則引領(lǐng)前進(jìn)方向，增強(qiáng)工作動(dòng)力。

　�。ㄒ唬﹫�(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義基本方略中第一條就是“堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)”。檢察機(jī)關(guān)必須堅(jiān)持黨的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)，在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作。要自覺(jué)增強(qiáng)“四個(gè)意識(shí)”，認(rèn)真貫徹黨的基本方略，立足檢察職能，主動(dòng)向黨委報(bào)告公益訴訟工作重大部署、重要案件，讓黨委了解公益訴訟工作情況，依靠黨委破解難題，落實(shí)工作保障。

　�。ǘ�）堅(jiān)持服務(wù)中心大局。自覺(jué)融入蕭山經(jīng)濟(jì)建設(shè)，在黨委政府中心工作中找準(zhǔn)公益訴訟工作的切入點(diǎn)。自覺(jué)踐行“兩山理論”，通過(guò)公益訴訟工作，積極推動(dòng)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)，保護(hù)綠水青山，推進(jìn)綠色發(fā)展。加強(qiáng)食品藥品領(lǐng)域的公益訴訟工作，促進(jìn)實(shí)施食品藥品安全戰(zhàn)略，推進(jìn)健康蕭山建設(shè)。結(jié)合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，切實(shí)加強(qiáng)國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)，規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓，促進(jìn)蕭山經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。寓支持于監(jiān)督之中，寓協(xié)同于監(jiān)督之中，主動(dòng)幫助行政機(jī)關(guān)解決遇到的問(wèn)題，支持行政機(jī)關(guān)依法行政。

　�。ㄈ�）堅(jiān)持以人民為中心。不忘初心，牢記使命，把人民群眾對(duì)美好生活的向往作為我們工作的奮斗目標(biāo)，積極回應(yīng)人民群眾對(duì)公平正義的期待。從人民群眾最關(guān)切的熱點(diǎn)、難點(diǎn)出發(fā)，以生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全等領(lǐng)域?yàn)橹攸c(diǎn)，運(yùn)用公益訴訟手段，督促行政機(jī)關(guān)對(duì)違法行為的整治，提升人民群眾的滿意度和獲得感。

　�。ㄋ模﹫�(jiān)持依法辦案。公益訴訟是檢察機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，要嚴(yán)格依法辦事，在法律框架內(nèi)推進(jìn)公益訴訟工作。自覺(jué)遵守法律規(guī)定的實(shí)體和程序規(guī)定，本著審慎的原則，做到理性、規(guī)范，注重政治效果、法律效果和社會(huì)效果的有機(jī)統(tǒng)一，真正做到良法善治。

　　三、探索實(shí)踐，穩(wěn)步推進(jìn)公益訴訟新布局

　　檢察公益訴訟作為一個(gè)新生事物，相關(guān)法律制度尚不健全，與歷史遺留問(wèn)題存在沖突，我們將積極探索，在實(shí)踐中攻堅(jiān)克難，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，確保公益訴訟工作良性持續(xù)發(fā)展。

　　（一）多措并舉，積極拓展案源。做好公益訴訟工作，線索是前提。利用線索移送、群眾舉報(bào)等途徑，獲取高質(zhì)量線索。通過(guò)公益訴訟線索智慧管理系統(tǒng)、兩法銜接平臺(tái)，從行政執(zhí)法活動(dòng)中發(fā)現(xiàn)公益訴訟線索。加強(qiáng)內(nèi)部資源整合，健全民行、偵監(jiān)、公訴、舉報(bào)中心等內(nèi)部協(xié)作機(jī)制，切實(shí)發(fā)現(xiàn)有價(jià)值的公益訴訟線索。通過(guò)走訪代表群眾、抓取新聞熱點(diǎn)等方式，及時(shí)獲取公益訴訟線索。結(jié)合專項(xiàng)監(jiān)督行動(dòng)，主動(dòng)調(diào)取有價(jià)值線索。積極開(kāi)拓思路，善于借力，不斷拓展案源渠道。

　�。ǘ�）溝通協(xié)調(diào)，健全工作機(jī)制。加強(qiáng)與國(guó)土、環(huán)保、食品藥品監(jiān)管、農(nóng)林、財(cái)政、建設(shè)、城市管理等部門(mén)協(xié)作配合，信息共享。發(fā)現(xiàn)線索后，積極與行政主管部門(mén)聯(lián)系對(duì)接，查看案件現(xiàn)場(chǎng)，固定案件證據(jù)。以“圓桌會(huì)議”、“實(shí)時(shí)聯(lián)系”方式協(xié)調(diào)解決難題，落實(shí)整改要求。建立檢察官辦公室等場(chǎng)所，開(kāi)展長(zhǎng)效聯(lián)動(dòng)機(jī)制。在訴訟中主動(dòng)與法院溝通，就訴訟案件的管轄、公告、庭審模式等問(wèn)題討論研究，不斷提升公益訴訟辦案的規(guī)范化水平。

　　（三）督促糾錯(cuò)，著眼解決問(wèn)題。公益訴訟訴前程序的設(shè)置和運(yùn)行是公益訴訟工作的一大特色和亮點(diǎn)，這表明檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟是最后一道防線，重在通過(guò)檢察建議的方式依法督促行政機(jī)關(guān)糾正違法行政行為，重在解決問(wèn)題。訴訟過(guò)程需要成本，在成本支出較少的情況下通過(guò)訴前程序解決問(wèn)題既避免了司法資源的浪費(fèi)，又能形成嚴(yán)格執(zhí)法與公正司法的良性互動(dòng)。由此，更要求檢察機(jī)關(guān)認(rèn)真細(xì)致調(diào)查取證，深入透徹掌握法律規(guī)范，同時(shí)做好釋法說(shuō)理工作，堅(jiān)持以理服人。檢察建議內(nèi)容的明確具體和可行性也是必須考慮的問(wèn)題，有助于防止檢察建議流于形式，發(fā)揮檢察建議的剛性作用，維護(hù)公益訴訟的嚴(yán)肅和權(quán)威。

　　四、加強(qiáng)建設(shè)，深化驅(qū)動(dòng)公益訴訟新氣象

　　盡管通過(guò)努力，公益訴訟工作取得了一些成績(jī)，但是我們的工作離上級(jí)院、省市區(qū)委的要求和人民的期盼還有不少差距。主要表現(xiàn)在：1、重大、有影響的案件缺乏，工作力度有待進(jìn)一步加大。2、工作開(kāi)展不平衡。個(gè)別類型案件還是空白，人民群眾關(guān)注的領(lǐng)域還是短板，各類型案件不平衡現(xiàn)象明顯。3、業(yè)務(wù)素質(zhì)和辦案能力有待提高。作為一項(xiàng)檢察機(jī)關(guān)的新業(yè)務(wù)，辦案人員對(duì)相關(guān)法律規(guī)定、行政執(zhí)法業(yè)務(wù)還不夠熟悉，調(diào)查取證等實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)還不夠豐富。4、相關(guān)工作機(jī)制仍需進(jìn)一步建立健全。公益訴訟工作對(duì)于維護(hù)憲法和法律權(quán)威，維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，促進(jìn)依法行政，意義重大。

　�。ㄒ唬┘訌�(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。仍然要緊緊把握上級(jí)院關(guān)于公益訴訟工作的會(huì)議精神，穩(wěn)妥開(kāi)展公益訴訟工作。力爭(zhēng)通過(guò)突出重點(diǎn)、熱點(diǎn)、難點(diǎn)的方式辦出蕭山特色的案件。繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)公益訴訟工作的組織、協(xié)調(diào)，明確“一盤(pán)棋”思想，確保公益訴訟工作持續(xù)健康發(fā)展。辦案部門(mén)要積極發(fā)揮主體意識(shí)，切實(shí)履責(zé)，認(rèn)真執(zhí)行決策部署，扎實(shí)推進(jìn)公益訴訟工作。

　�。ǘ�）加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)。扎實(shí)的業(yè)務(wù)素質(zhì)是公益訴訟工作的基礎(chǔ)，要加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，通過(guò)崗位練兵、業(yè)務(wù)研討、觀摩學(xué)習(xí)、考察交流等形式多渠道、多方位開(kāi)展活動(dòng)，提高業(yè)務(wù)技能。要及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)真思考，積極開(kāi)展理論調(diào)研和實(shí)踐研究，豐富公益訴訟實(shí)踐樣本，提升理論水平。適時(shí)通過(guò)掛職鍛煉、人才選調(diào)等方式引進(jìn)業(yè)務(wù)骨干，充實(shí)公益訴訟隊(duì)伍。

　　（三）加強(qiáng)宣傳力度。公益訴訟工作不僅需要通過(guò)辦案實(shí)現(xiàn)監(jiān)督效果，提高社會(huì)認(rèn)知度、宣傳目的和意義，防微杜漸、防患于未然，也是工作的一項(xiàng)要求。要通過(guò)重大案件通報(bào)會(huì)、人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員座談、走訪等形式，擴(kuò)大宣傳范圍。要積極利用典型案例通過(guò)兩微一端、廣播電視等途徑，講好檢察故事，傳遞社會(huì)正能量，讓黨委放心、人大政府政協(xié)支持、人民群眾滿意。

作者：  編輯：杜科慧